قانون رقم 26-09 يتضمن قانون المرور PDF

 مصادر القانون الإداري

إن كلمة "مصدر" لغة تعني أصل الشيء. أما اصطلاحا: فمصدر القانون الإداري ينظر إليه من ناحيتين:

فقد يقصد بمصدر القانون الإداري المصادر المادية، وهي العوامل المادية التي تستمد منها تلك القواعد القانونية (العوامل الاجتماعية، الاقتصادية، السياسية للمجتمع).

وقد يقصد به المصادر الشكلية، وهي الوسائل التي تساهم في إخراج تلك القواعد إلى مجال التطبيق، وهي التي سيتم التركيز عليها في هذا الموضوع.

ولقد اختلف الفقه في تقسيمه لمصادر القانون الإداري. منهم من قسمها إلى مصادر رسمية وغير رسمية، ومنهم من قسمها إلى مصادر مكتوبة وغير مكتوبة. وهو التقسيم الذي سيتم الاعتماد عليه كما يلي:

الفرع الأول: المصادر المكتوبة للقانون الإداري

تتجسد المصادر المكتوبة للقانون الإداري في كل من الدستور، المعاهدات الدولية المصادق عليها التشريع والتنظيم، وهذا ما سيتم توضيحه ضمن النقاط التالية:

أولا: الدستور (التشريع الأساسي)

إن الدستور هو أسمى قانون في الدولة، يحتوي على القواعد والمبادئ المتعلقة بنظام الحكم في الدولة السلطات العامة في الدولة، حقوق وحريات مع مختلف فروع الأفراد وواجباتهم...إلخ. وتبعا لذلك، فإن له علاقة القانون، بما فيها القانون الإداري.

ومن أهم الأحكام المنصوص عليها في الدستور والتي لها صلة بالقانون الإداري هي المتعلقة بالسلطة التنفيذية والتي تجسد السلطة الإدارية في الجزائر. ونخص بالذكر الأحكام التي تحدد اختصاصات رئيس الجمهورية.

فمن بين المهام الموكلة لرئيس الجمهورية والمرتبطة بالوظيفة الإدارية، هي سلطة التعيين في الوظائف العليا في البلاد، كتعيين الوزير الأول أو رئيس الحكومة حسب الحالة، رئيس مجلس الدولة، الرئيس الأول للمحكمة العليا القضاة، الولاة، السفراء...إلخ. كما يتولى رئيس الجمهورية السلطة التنظيمية من خلال إصدار المراسيم الرئاسية.

وإلى جانب ذلك، يتولى رئيس الجمهورية مهمة حفظ النظام العام من خلال وظيفة الضبط الإداري، حيث يتمتع بسلطات واسعة في الظروف الاستثنائية (حالة الحصار حالة الطوارئ، الحالة الاستثنائية، حلة التعبئة العامة، وحالة الحرب).

كما تعرضت بعض أحكام الدستور لاختصاص الوزير الأول، وفي هذا الإطار يتولى بعض الوظائف الإدارية كالتعيين في بعض الوظائف التي ليست من اختصاص رئيس الجمهورية، أو بنا على تفويض منه. كما يسهر على حسن الإدارة العامة، ويراقب عمل الحكومة، ويوزع الصلاحيات بين أعضاء الحكومة كما يسهر على تطبيق القوانين والتنظيمات، مع الإشارة إلى أنه يتولى السلطة التنظيمية من خلال المراسيم التنفيذية. هذا، ولقد أكد المادة 17 من الدستور على اعتبار البلدية والولاية هي الجماعات المحلية بحيث تشكل البلدية القاعدة في مجال الجماعات المحلية. كما أكد المؤسس الدستوري على مبادئ اللامركزية وعدم التركيز في العلاقة بين الدولة والجماعات المحلية، طبقا لنص المادة 18 من نفس القانون.

وإلى جانب ذلك، فلقد نص الدستور على عدة مبادئ لها علاقة بالقانون الإداري، منها: الملكية العامة هي ملك المجموعة الوطنية (المادة 20 من نفس القانون، وإمكانية نزع الملكية الخاصة من أجل المنفعة العامة، مع تعويض عادل ومنصف (المادة 60 من نفس القانون).

كذلك النص على مبدأ المساواة في تقلد الوظيفة الإدارية (المادة 67 من نفس القانون)، وعدم تحيز الإدارة، مع إلزامها برد معلل، وفي أجل معقول على كل الطلبات التي تستوجب إصدار قرار إداري (المادة 26 من نفس القانون).

كما أكد المؤسس الدستوري على مختلف المبادئ التي تحكم المرافق العمومية، كمبدأ المساواة أمام المرفق العام، ومبدأ استمرارية المرفق، وتكيفه المستمر، وضمان الحد الأدنى من الخدمة (المادة 27 من نفس القانون). هذا، ولقد أقر المؤسس الدستوري عدة حقوق، كالحق في إنشاء أحزاب سياسية (المادة 57 من الدستور)، والحق في الإضراب (المادة 70 من الدستور).

هذا إلى جانب تأكيد المؤسس الدستوري على تبينه لنظام الإزدواجية القضائية، من خلال فصله بين هياكل القضاء الإداري، وهياكل القضاء العادي . كذلك منحه للسلطة القضائية إمكانية الفصل في الطعون ضد قرارات السلطات الإدارية، هذا إلى جانب النص على عدة مبادئ متعلقة بإجراءات التقاضي، والتي تطبق في المواد الإدارية والمواد العادية على حد سوا.

ثانيا: المعاهدات الدولية (الاتفاقيات الدولية) مصدر للقانون الإداري

المعاهدات الدولية عبارة عن اتفاق بين الدول أو بين دولة ومنظمة دولية بهدف إحداث آثار قانونية في علاقتهم المتبادلة.

ولا تكون المعاهدة ملزمة إلا بعد المصادقة عليها، كما أن المعاهدة تعلوا على القانون.

وتظهر أهمية المعاهدة من حيث أنها تتضمن بعض المبادئ العامة والتي تطبق في مختلف المجالات بما فيها المجال الإداري، لاسيما الاتفاقيات المتعلقة بحقوق الإنسان، والتي تقر عدة مبادئ، كمبدأ المساواة، حق اللجوء إلى القضاء، حق الدفاع...إلخ.

وباعتبار المعاهدة أسمى من القانون فإنها ملزمة للإدارة، كما يمكن للقاضي الإداري الرجوع إليها وتطبيقها على النزاع المعروض عليه. وفي هذا الإطار، تجدر الإشارة إلى أن المؤسس الدستوري يلزم القاضي - بما فيه القاضي الإداري بتطبيق المعاهدات المصادق عليها، مما يؤكد على اعتبار القانون الدولي مصدرا من مصادر القانون الإداري.

ثالثا: التشريع مصدر للقانون الإداري

يعد التشريع من أهم مصادر القانون الإداري، يقصد به مجموعة القواعد القانونية العامة والمجردة الصادرة عن السلطة التشريعية (البرلمان) في حدود اختصاصها الذي يبينه الدستور. وهو ينقسم إلى فئتين، وهما: فئة القوانين العضوية، وفئة القوانين العادية

1- القوانين العضوية La loi organique

هي قوانين تصدر من طرف السلطة التشريعية، على أنها تعالج مواضيع لها قدر كبير من الأهمية بحيث تتعلق بأحكام الدستور. كما تخضع من حيث إصدارها لإجراءات خاصة تختلف عن الإجراءات العادية لصدور القانون، لاسيما من حيث خضوعها للرقابة الدستورية المسبقة من طرف المحكمة الدستورية.

ومن بين القوانين العضوية التي لها صلة بالقانون الإداري، القانون العضوي رقم 98 01- المتعلق باختصاصات مجلس الدولة وتنظيمه وعمله، المعدل والمتمم. والقانون العضوي رقم 2-12-04 المتعلق بالأحزاب السياسية.

2- القوانين العادية Les lois

تصدر القوانين العادية من طرف السلطة التشريعية (البرلمان) وفقا للإجراءات العادية. وقد حدد الدستور المجالات التي يشرع فيها البرلمان بقوانين على سبيل الحصر.

ومن بين القوانين التي لها علاقة بالقانون الإداري، والصادرة عن البرلمان يوجد القانون رقم 28-12-2007 المؤرخ في 2012/02/2018، المتعلق بالولاية، والقانون رقم 9-11-10 المؤرخ في 2011/06/22، بالبلدية، المعدل والمتمم، والقانون رقم 91-11 المحدد للقواعد المتعلقة بنزع الملكية من أجل المنفعة العامة، والقانون رقم 1990 المتعلق بالتهيئة والتعمير، المعدل والمتمم، والقانون رقم 08-02 المتعلق بالمحاكم الإدارية، والقانون رقم 08-2009 المتضمن قانون الإجراءات المدنية والإدارية المعدل والمتمم، والقانون رقم 23-12 المتعلق بالصفقات العمومية، وقانون الأملاك الوطنية ... إلخ.

وإذا كانت سلطة التشريع تعود للسلطة التشريعية (البرلمان) كأصل، فإن رئيس الجمهورية يتولى مهمة التشريع كاستثناء، وذلك عن طريق التشريع بأوامر .. ومن أمثلة الأوامر التي لها علاقة بالقانون الإداري، الأمر رقم 06-03 المتضمن القانون الأساسي العام للوظيفة العمومية.

رابعا: التنظيم

يسمى كذلك باللائحة أو التشريع الفرعي، يصدر من طرف السلطة التنفيذية، وهو يتضمن قواعد عامة ومجردة تصدرها السلطة التنفيذية في المجال الغير مخصص للبرلمان. وهو يأخذ عدة أشكال، وذلك حسب الجهة الإدارية المصدرة له، حيث توجد:

1- المراسيم:

وهي تنقسم إلى نوعين، وهما:

أ) المراسيم الرئاسية Les décrets présidentiels

تصدر المراسيم الرئاسية عن رئيس الجمهورية، ومن أمثلة القوانين التي تندرج ضمن قواعد القانون الإداري، والتي جاءت بموجب مرسوم رئاسي، يوجد القانون المتعلق بالصفقات العمومية، حيث جاء تنظيم الصفقات العمومية منذ صدور أول قانون لها ولغاية سنة 2023 بموجب مرسوم رئاسي.

ويعتبر المرسوم الرئاسي رقم 15-247، آخر مرسوم رئاسي نظم الصفقات العمومية، حيث ألغي هذا المرسوم بموجب القانون الحالي، وهو القانون رقم 23-12 المتعلق بالصفقات العمومية الساري المفعول حاليا.

ب) المراسيم التنفيذية: Les décrets exécutifs

تصدر المراسيم التنفيذية عن الوزير الأول، وذلك في إطار ممارسته لمهمة تنفيذ القوانين، واختصاصه التنظيمي. ومن أمثلة المراسيم التنفيذية المتعلقة بالقانون الإداري المرسوم التنفيذي رقم 15-19 المؤرخ في 2015/01/25 الذي يحدد كيفيات تحضير عقود التعمير وتسليمها. كذلك المرسوم التنفيذي رقم 93-186 المؤرخ في 1993/07/27 الذي يحدد كيفيات تطبيق القانون رقم 91-11 الذي يحدد القواعد المتعلقة بنزع الملكية من أجل المنفعة العامة، المعدل والمتمم.

ج) القرارات:

ينبغي هنا التمييز بيم نوعين من القرارات: القرارات الوزارية وهي تصدر من الوزير المكلف بالقطاع، مع وجود قرارات وزارية مشتركة.

القرارات الصادرة عن الوالي أو رئيس المجلس الشعبي البلدي: والتي يصدرها كل من الوالي ورئيس المجلس الشعبي البلدي في حدود اختصاصهما المحدد قانونا.

كانت هذه مصادر القانون الإداري المكتوبة، مع مراعاة مبدأ تدرج القوانين الذي يقتضي عدم مخالفة التشريع الأدنى درجة، للتشريع الأعلى درجة.

الفرع الثاني: المصادر الغير مكتوبة للقانون الإداري

يقصد بها تلك المصادر الغير، مدونة، حيث لم توضع من قبل المشرع، وتتمثل في كل من القضاء الإداري، العرف الإداري، المبادئ العامة للقانون، والفقه، وهذا ما سيتم التعرض له ضمن النقاط التالية:

أولا: القضاء الإداري مصدر للقانون الإداري

يعتبر القانون الإداري قانون قضائي النشأة، وهو ما ينطبق خاصة على القانون الإداري الفرنسي، حيث يعتبر القضاء الإداري المصدر الأصلي للقانون الإداري.

يقصد بالقضاء كمصدر للقانون الإداري مجموعة المبادئ أو القواعد التي يقرها القاضي الإداري ضمن الأحكام والقرارات التي يصدرها، وذلك بمناسبة فصله في المنازعات المعروضة عليه. وهو ما يدخل في الدور المنشئ للقاضي الإداري من خلال عملية الاجتهاد، حيث يعمل القاضي الإداري على إنشاء وابتكار القواعد القانونية، وذلك في حالة غياب النص التشريعي، ذلك أن المبدأ المقرر هو "لا اجتهاد مع نص"، ومعنى ذلك أن القاضي الإداري يكون ملزما بتطبيق النص القانوني عند وجوه، ولا يجتهد إلا في حالة غيابه.

ودور القاضي الإداري في إنشاء القاعدة القضائية يتجسد من خلال ما يعرف بالقرار المبدئي، وهو ذلك الحل الخاص الذي يضعه القاضي الإداري بقصد التمسك به وتطبيقه في المستقبل. وهذا على خلاف الحل الفردي وهو اجتهاد يصدره القاضي دون أن يقصد التمسك به مستقبلا. ويصدر القرار المبدئي عن مجلس الدولة بغرفه المجتمعة. على أن ذلك لا يمنع من أن يصدر القرار المبدئي عن قضاة المحاكم الإدارية، أو قضاة مجلس الدولة كهيئة استئناف أو نقض ما دام أن القاضي الإداري ملزم بإيجاد الحل للمنازعة المعروضة عليه في غياب النص، حتى لا يتهم بجريمة إنكار للعدالة.

وتظهر أهمية القرار المبدئي كمصدر للقانون الإداري من خلال قوته الإلزامية، حيث يقع لزاما على مختلف القضاة والأفراد احترامه والإلتزام به. مع إمكانية التراجع عنه أو تعديله.

أما عن مكانته ضمن تدرج القوانين، فلا ينبغي مقارنته ضمن الهرم القانوني مع النصوص القانونية المكتوبة، على اعتبار أن القرار المبدئي يكون في حالة عدم وجود النص القانوني.

ثانيا: المبادئ العامة للقانون

هي المبادئ التي ترسخت في ضمير الأمة، والتي يتم الكشف عنها عن طريق عقل الإنسان السليم. كما يكشف عنها القاضي من إعلانات حقوق الإنسان، ومقدمات الدستور، ويقرها ضمن الأحكام والقرارات الصادرة عنه. كما تستلهم من ضمير الجماعة، وروح التشريع، ومقتضيات العدالة. ومن أمثلة تلك المبادئ يوجد مبدأ المساواة، مبدأ استمرارية المرفق العام، مبدأ المساواة أمام الوظائف العمومية، مبدأ مساواة المنتفعين بخدمات المرافق العمومية، مبدأ عدم رجعية القرارات الإدارية، مبدأ أن لا يتم النزع إلا في إطار القانون عدم تحيز الإدارة... إلخ.

وتتوقف القيمة القانونية للمبادئ العامة للقانون على المصدر الذي استمدها منه القاضي الإداري، فتأخذ مرتبة تلك القوانين. فإذا كان مصدر تلك المبادئ نصوصا دستورية، فلها قيمة دستورية، وإذا كان مصدرها النصوص التشريعية فلها مرتبة التشريع.

وبغض النظر عن المرتبة التي تحتلها المبادئ العامة للقانون، فإنها ملزمة للأفراد والإدارة، ولا يجوز مخالفتها.

وتظهر أهمية المبادئ العامة للقانون في كونها تؤدي إلى تغطية النقص الموجود في النصوص القانونية. كما تساهم تلك المبادئ في تحقيق وضمان الاستقرار القانوني، ذلك أن التشريع بما يتميز به من تطور لا يمكنه تحقيق الاستقرار القانوني، وذلك بالنظر لمقتضيات التطور التي تستلزم التعديل المستمر لتلك النصوص التشريعية. الأمر الذي يؤكد على أهمية تلك المبادئ في تحقيق الاستقرار القانوني خاصة في مجال القانون الإداري باعتباره من أكثر القوانين سرعة، والتطور.

ثالثا: العرف الإداري

يقصد بالعرف الإداري مجموعة من القواعد التي اعتادت السلطة الإدارية إتباعها في أداء وظيفتها في مجال معين، في غياب نص تشريعي يضبط هذا النشاط، مع استمراريتها لتصبح ملزمة.

وعليه فإن العرف يتطلب توافر ركنين وهما:

1- الركن المادي:

وهو اعتياد جهة الإدارة على إتباع سلوك معين في نشاط معين، على أن يكون ذلك السلوك ثابت ومستقر ومستمر ومتكرر ومنتظم لمدة زمنية طويلة.

2- الركن المعنوي:

هو اعتقاد الإدارة وشعور الأفراد بإلزامية القاعدة المتبعة وضرورة احترامها، وعدم مخالفتها. مع اشتراط عدم وجود نص تشريعي يخالف القاعدة العرفية. ودور العرف كمصدر للقانون الإداري هو نادر، وذلك تبعا لخصوصية النشاط الإداري، والذي يقتضي ضبطه بنصوص مكتوبة.

ومن بعض الأمثلة عن العرف الإداري، هو اعتياد الإدارة على تقديم القرارات الإدارية في شكل مكتوب، وذلك بالرغم من أن القانون لا يشترط أن يكون القرار الإداري مكتوبا، حيث يمكن أن يكون شفهيا.

رابعا: الفقه

يقصد بالفقه مجموعة القواعد المستنبطة بالطرق العلمية بواسطة شراح القانون (أساتذة قانون في الجامعات، قضاة، محامين..). حيث يبدي الفقه، آراء، وذلك بمناسبة البحث في مسائل معينة، أو نقد وشرح نصوص قانونية، أو التعليق على أحكام وقرارات قضائية...إلخ).

على أن تلك الآراء ليست ملزمة، حيث لا يعتبر الفقه مصدرا رسميا للقانون الإداري، إنما مجرد مصدر تفسري على أن أهمية الفقه تتجسد من حيث أن تلك الآراء والدراسات والشرحات والتعليقات تعتبر خير معين للقاضي الإداري لبناء أحكامه واستلهام الحلول عند فصله في المنازعات المعروضة عليه، كما يسترشد بها المشرع عند وضعه للنصوص القانونية.

المرجع:

1. أ. عفيف بهية، مدخل للقانون الإداري، محاضرات موجهة لطلبة السنة الأولى ليسانس- حقوق، جامعة أبو بكر بلقايد – تلمسان، الجزائر، السنة الجامعية: 2022-2023، من ص47 إلى ص68.