منهجية التعليق على نص قانوني مع نموذج تطبيقي من إعداد د. لوني نصيرة

المناجمنت العمومي الحديث

على ضوء الانتقادات والعيوب والمشاكل التي عرفتها الإدارة العمومية في ظل التسيير البيروقراطي والذي كان من نتائجه إضعاف أداء القطاع العمومي خاصة المنظمات العمومية الإدارية والتي أضحت نموذجا لسوء التسيير وضعف الفعالية والرقابة وغياب النتائج، ظهر المناجمنت العمومي الحديث NPM كتصور جديد لكيفية تسيير هذه المنظمات من أجل عصرتنها والرفع من مستوى أداءها وبالتالي زيادة فعاليتها، محاكيا قواعد تسيير القطاع الاقتصادي الخاص وفق آليات السوق.

إن البحث عن الفعالية في قلب الجهاز الإداري استدعت من الدول إجراء إصلاحات إدارية فرضتها مجموعة من العوامل.

المبحث الأول: الإصلاح الإداري كمدخل للمناجمنت العمومي الحديث

يعد الإصلاح الإداري عملية ديناميكية مستمرة في الزمن تمليها تغيرات الحياة، تعنى بها جميع أنواع المنظمات العمومية ومنها الإدارية، لذلك لابد من التطرق لماهية الإصلاح كإستراتيجية أساسية لتفعيل المناجمنت العمومي الحديث (المطلب الأول) ثم نتطرق لأهم التجارب الدولية في هذا المجال بما فيها التجربة الجزائرية (المطلب الثاني).

المطلب الأول: ماهية الإصلاح الإداري 

الإصلاح الإداري فكرة شاملة لجميع القطاعات وكافة مستويات الإدارة العمومية، وهو إستراتيجية تتبناها القيادة السياسية كعملية قيادية قبل أن تنتقل إلى عناصر التنفيذ، وهو بذلك يختلف عن جملة الإجراءات المؤقتة والتعديلات البسيطة التي لا تمس جوهر الإشكال الإداري. 

وبذلك يرى أنصاره أن عملية الإصلاح الشامل لا تقبل أسلوب التدرج أو عملية الترميم الجزئية للجهاز الإداري على إعداد البرامج والخطط التنموية و تنفيذها بكفاءة عالية و تراجع الإنتاجية وانخفاض معدلات النمو و تدني مستوى المعيشة للأفراد... الخ، و هو بذلك يخالف عن مفهوم التنمية الإدارية والتطوير.

وأهم تعاريف الإصلاح أنه: 'عملية تكيف دائمة ومستمرة للبنى الإدارية ومهامها مع مهام الدولة وهو مواكبة دائمة لروح التجديد والتحديث التي يتطلبها النظام السياسي غير المتحجر و بالتالي المجتمع الديناميكي سواء كانت إصلاحات شاملة أم جزئيا، فهو عملية تطهير الإدارة من مشاكلها وإيجاد الحلول المناسبة والملائمة مع روح التحديث والتطور العلمي والتكنولوجي بهدف إشباع حاجات المواطنين بأكبر قدر من الكفاءة'.

الفرع الأول: أهداف الإصلاح الإداري

يسعى الإصلاح الإداري لتحقيق جملة من الأهداف يمكن حصر أهمها فيما يلي: 

l/ توسيع مفهوم اللامركزية الإدارية، والابتعاد عن مركزية اتخاذ القرار، والعمل على توسيع تقنية التفويض لدى القيادات الإدارية.

2/ تبني قيم العمل الجماعي وتعزيز الإبداع والتطور لدى العنصر البشري لتحديث الإدارة.

3/ تبني توجه "الإدارة الإستراتيجية " في مختلف مجالات العمل و ذلك من خلال تنمية قدرات منظمات الجهاز الإداري على التعامل مع المتغيرات الداخلية والخارجية.

4/ زيادة الاعتماد والعمل بالتقنيات الحديثة للإعلام والاتصال تمهيدا لبناء مشاريع الإدارة والحكومة الالكترونية.

5/ تجسيد مبدأ الشفافية في عمل الجهاز الإداري. 

6/الاقتراب من المواطن أكثر وإعادة رسم علاقة جديدة من خلال تحسين الخدمة العمومية وتطويرها.

7/اعتماد أسلوب المشاركة في عملية التطوير والتغيير (داخل الجهاز الإداري من خلال تفعيل العنصر البشري) ولتحقيق هذه الأهداف يضع الباحثون في هذا الشأن جملة من المبادئ والمحاور لإستراتيجية الإصلاح الإداري.

الفرع الثاني: مبادئ ومحاور الإصلاح الإداري.

حتى يمكن لعجلة الإصلاح الإداري أن تمضي قدما لا بد أن تركز على جملة من المبادئ أهمها: 

- تفعيل مبدأ الرقابة المستمرة داخل الجهاز الإداري.

- تفعيل مبدأ الثواب والعقاب في حياة الموظف وربط حوافز الموظف بسلوكياته واداءه في العمل.

- مراجعة أجور موظفي الجهاز الإداري لتحسين معيشتهم ومدهم بالقدرة على العطاء الفعال في وظائفهم.

- مكافحة الفساد والبيروقراطية. 

- تأهيل الجهاز الإداري لوضع الخطط المستقبلية واستشراف آفاقه القريبة والبعيدة. 

- تقوية نظام الاتصالات ونشر المعلومات بشفافية.

- محاربة الإسراف المالي والمبالغة في تقدير النفقات من جانب الجهاز الإداري.

- تحديد الجهاز المسئول عن الإصلاح الإداري ،وهي تعتبر أهم مبدأ.

الفرع الثالث: دوافع الإصلاح الإداري

هناك عوامل عديدة دفعت بالدول للقيام بإصلاحات في أنظمتها الإدارية ،ويمكن تلخيص هذه العوامل فيما يلي: 

- انتشار الأفكار النيوليبرالية الداعية لتقليص دور الدولة و حجم تدخلاتها والإبقاء على الدور التقليدي ،لأن السوق هو المسيطر الوحيد في هذه الإيديولوجية.

و‌هو الأمر الذي امتد أثره للإدارة العمومية، التي عرفت تضخما و نقصا في طرق التسيير التقليدية التي لم تعد ذات فعالية كافية، الأمر الذي أدى لتراجع شرعية الدولة ومصداقيتها، وهو ما استلزم اعتماد تقنيات المنظمات الخاصة في التسيير التي تتسم بالمرونة والفعالية.

- تداعيات العولمة: ساهمت العولمة في انتشار وسيادة ايديولوجة المنظمات الخاصة لا سيما بعد النجاح الذي حققته في مجال إدارة الأعمال، في المقابل تراجع مردود المنظمات العمومية الإدارية خاصة ،الأمر الذي دفع بالدول للتفكير في ضرورة إصلاح الأجهزة الإدارية العمومية.

- زيادة مردودية الإدارة العمومية: وذلك من خلال تحسين الخدمة العمومية وعصرنة الإدارة من خلال إدراج مفاهيم الفعالية والكفاءة والجودة ضمن أبجديات التسيير العمومي واقتصاد الوقت والجهد والمال. وهو ما ساهمت فيه التكنولوجيا الحديثة للاتصال والإعلام من خلال تبني مفهوم الإدارة الالكترونية التي ساهمت في تحسين صورة الإدارة العمومية تجاه المواطن.

- فقدان شرعية التنظيم البيروقراطي: بالنظر للعوامل السابقة عرف التنظيم الإداري البيروقراطي كما تصوره ماكس ويبر صعوبات جمة لم يتم وضعها في الحسبان، أفقدت الإدارة البيروقراطية شرعيتها من خلال انغلاقها وانفصالها عن التطورات المحيطة بها مما أدى لانفصالها عن طموحات المواطنين وخلق فراغ كبير بين الإدارة والمواطن، وهو ما يعرف بأزمة الشرعية، من جهة أخرى يرى الباحثون أن كثرة النصوص والقانونية والتنظيمية التي تحكم قواعد العمل و تعقد الإجراءات و توحيدها في كل الإدارات العمومية وإهمال العنصر البشري في أخذ المبادرة لم تعد صالحة مع متطلبات الحداثة.

المطلب الثاني: تطبيقات الإصلاح الإداري في العالم

شملت عملية الإصلاح الإداري العديد من الدول المتطورة بغية عصرنة الإدارة العمومية والارتقاء بمفهوم الخدمة العمومية ،وأهم ما ميز هذه الإصلاحات أنها كانت شاملة للعديد من المستويات والقطاعات المخالفة رغم اختلاف ايديلوجية و فلسفة كل دولة في تفعيل هذه الإستراتيجية الإصلاحية .لذلك نتطرق لأهم التجارب الإصلاحية في العالم، مركزين على أهم الخطوط الأساسية للعملية الإصلاحية في كل دولة ،ثم نتطرق للتجربة الجزائرية.

الفرع الأول: التجارب الأجنبية

و‌نتطرق فيها لأهم ما جاءت به هذه الإصلاحات.

الفقرة الأولى: الإصلاح الإداري في بريطانيا

كما هو معلوم فقد عرفت بريطانيا إصلاحات عميقة في إدارتها العمومية ارتبط باعتلاء السيدة مارغريت تاتشر سدة الحكم في بريطانيا سنة l979 والتي كان تركيزها حول إعادة صياغة مفهوم الخدمة المدنية وإعادة هيكلة القطاع العام والذي عرف سياسات تسييرية جديدة بعيدا عن مفهوم التسيير البيروقراطي ،الأمر الذي استدعى تغيير كلي في الهياكل الإدارية (إنشاء الوكالات المستقلة)، وصيغ التوظيف التي حل محلها نظام التعاقد ،خوصصة المرافق العمومية الصناعية ...الخ. 

ولهذا الغرض انشئت لجنة خاصة للاهتمام بتفعيل المصالح الإدارية البريطانية والتي أكدت في أشغالها على ضرورة إصدار ميثاق المواطنين وهو وثيقة تصدرها الحكومة يكون الهدف منها رفع مستوى الخدمات المقدمة للمواطن استنادا لفلسفة الإدارة بالنتائج لتعزيز كفاءة القطاع العام.

بذلك أضحت التجربة البريطانية في الإصلاح الإداري تجربة أصيلة و رائدة يقتدى بها.

الفقرة الثانية: الإصلاح الإداري في فرنسا

تعتبر سنة 982l بالنسبة لفرنسا مصيرية حيث عرفت إصلاحات إدارية واسعة بداية بإصدار قانون اللامركزية الإقليمية في ذات السنة والذي عرف تعزيز لمفهوم اللامركزية من خلال تحويل لبعض صلاحيات الإدارة المركزية إلى الإدارة المحلية، الأمر الذي استدعى إصدار مجموعة من القوانين المرتبطة به والتي تسمح بتفعيله على غرار قانون تحويل الكفاءات وقانون الوظيف العمومي سنة 983l وقانون حق المواطن في علاقته بالإدارة.

هذه القوانين كان الهدف منها عصرنة الإدارة الفرنسية من خلال تبني عدة مبادئ أهمها الانتقال من الاهتمام بالإجراءات إلى التركيز على الأهداف والنتائج و تبني مفهوم القرارات المشتركة بدل القرارات الأحادية الصادرة من قمة النموذج الهرمي، وبالتالي فهي تهدم أهم ركائز التسيير البيروقراطي وعلى غرار بريطانيا بادرت الدولة الفرنسية بإنشاء لجنة سميت "فعالية الدولة "برئيسها François de Closts خلصت أعمالها بانجاز تقرير يسمى "رهان المسؤولية"، وكخلاصة  أقرت اللجنة بان العصرنة تحول شامل متعدد الأبعاد يشكل امتدادا لجملة الإصلاحات التي بادرتها الدولة سنة982l تتمحور أساسا حول تجديد مفهوم الخدمة العمومية (وضع ميثاق الخدمة العمومية) وخلق مراكز عديدة للقرار والمسؤولية، تطوير العلاقة مع المواطن بصفته زبون شريك في العملية التسييرية وتنظيم الخدمة العمومية.

وتم تجسيد أكثر لهذه الأهداف بمجيء حكومة ألان جوبي في 990l التي وضعت أهداف ذات مستوى أعلى أهمها: 

- توضيح مهام الدولة و تحديد مجال الخدمات العمومية. 

- التركيز أكثر على احتياجات و تطلعات المواطنين.

- تغيير الدولة المركزية (إعادة اختراع الدولة).

- تفويض المسؤوليات وعصرنة آليات التسيير العمومية.

الفرع الثاني: الإصلاح الإداري في الجزائر

من المعلوم أن الإدارة العمومية في الجزائر سواء من حيث هيكلها التنظيمي أو الثقافة المناجيريالية المساندة كانت ولا تزال مستوحاة من النموذج الموروث من الاستعمار الفرنسي والمستوحى من الدول المهيمنة أو ما يعبر عنه (jacobin –omnipresent-réglien) يضاف لها الخيارات السياسية والاقتصادية التي تبنتها الجزائر غداة الاستقلال، والتي كانت تستند لفكرة أساسية هي أن الدولة فاعل أساسي في الشأن الاقتصادي وباقي الشؤون العامة وباعتبار الإدارة العمومية أداة في يدها لتنفيذ سياساتها، الأمر الذي خلق تزاوج بين تصور الدولة وتصور الإدارة العمومية، مما نتج عنه إدارة شديدة التمركز تخدم وحدة الدولة رغم المناداة باللامركزية. 

أما من الناحية التسييرية فالنموذج البيروقراطي القائم على الهيكل الهرمي وضرورة الالتزام بالقواعد والإجراءات على حساب النتائج ،وضعف الرقابة وغياب المبادرة والمشاركة في اتخاذ القرارات ،كانت ثقافة تسييرية سائدة.

غير أن التحولات و التطورات الحاصلة على المستويين الداخلي و الخارجي أعادت رسم العلاقات دولة/ اقتصاد و دولة /مجتمع و إدارة /مواطن.

فعلى المستوى الداخلي سجلت الجزائر عدة تطورات وضعت الدولة أمام تحديات اجتماعية (انفتاح المجتمع) اقتصادية (التحولات الاقتصادية السوق والاندماج في الاقتصاد العالمي...).

أما على المستوى الخارجي فتحديات العولمة رسمت توجهات جديدة للعلاقات الدولية. فكل هذه المتغيرات أثرت على وظيفة الدولة وبالتالي وضعت أجهزتها و منها الإدارة العمومية في إشكالية الشرعية. الأمر الذي استدعى المبادرة بإصلاحات على عدة مستويات كانت أولا الإصلاحات الاقتصادية والسياسية ،ليبقى الإصلاح الإداري متعثرا مما جعل منه حجرة عثرة في وجه الإصلاحات الاقتصادية خاصة و السياسية ،لاسيما إذا علمنا أن الإصلاحات التي بادرت بها الدولة 989l كانت قد وضعت أعباء و التزامات جديدة على الإدارة العمومية لم تستطع وفاءها، مما أثر على علاقتها بالمواطن نتيجة تردي الخدمة العمومية و جمود المرفق العام الخاضع لمنطق الاحتكار العمومي. هذه الحقائق شككت في شرعية العمل و مصداقية أجهزة الدولة ومدى فعاليتها ،مما استدعى الأمر التعجيل بإصلاح إداري لدفع عجلة الإصلاحات في البلاد.

فشهدت سنة 2000 إنشاء لجنة إصلاح هياكل و مهام الدولة (بعد تخطي أزمة الإرهاب وعودة الأمن  والاستقرار السياسي للبلاد) التي نصبت شهر نوفمبر من سنة 2000 إنشاء رئيس الجمهورية تظم 70 عضوا كلهم موظفون سامون ومسئولون لمؤسسات كبرى ،جامعيين منتخبين، كلهم مارسوا ولسنوات عديدة وظائف ومسؤوليات هامة في القطاع .وقد كانت لها مهام محددة وحرية كبيرة لإعداد و صياغة التقرير و التوصيات اللازمة.

أنهت اللجنة عملها بتقرير هام و كبير مس مختلف مجالات الإدارة العمومية (من مرافق عمومية ،موارد بشرية عاملة لدى الدولة والجماعات المحلية...) كما حدد الفلسفة العامة للإصلاح و أهدافه والتركيز على التشخيص الذي تم تقديمه.

أهم أهداف الإصلاح تمحورت حول النقاط التالية:

• دولة تكون في خدمة المجتمع والمواطن (من خلال توطيد العلاقة دولة /مجتمع). 

• دولة قوية حديثة و فعالة (من خلال تبني نموذج جديد للتسيير القطاع العام، يضمن دوام و استمرارية النشاط العمومي، و انسجام العمل الحكومي و تنمية السياسيات العمومية من خلال إعادة توزيع المهام و المسؤوليات بين مختلف الهياكل الإدارية من خلال تقنية التفويض وتجسيد فعلي للامركزية ،حيث تكون الدولة الإقليمية (الجماعات المحلية) كشريك للدولة المركزية.

• بالإضافة لتبني سياسات جديدة للموارد البشرية تقوم على تنميتها و تقليل الإنفاق الحكومي.

• التركيز على الإدارة بالنتائج (المناجمنت العمومي الحديث).

• العمل بقاعدة التعاقد والشراكة عام /خاص 

• توسيع مساحة الاستشارة للشركاء (الاجتماعيين والاقتصاديين) للدولة والمجتمع المدني.

• الحوار و دمقرطة عملية اتخاذ القرار في تحضير و تطبيق السياسة العامة.

هذه الأهداف سعت الدولة لتجسيدها من خلال تبني تشريعات هامة أهمها:

- قانون الوظيف العمومي.

- المرصد الوطني للمرفق العام.

- تجديد قوانين العمل.

- التنازل عن بعض صلاحيات الإدارة المركزية للجماعات المحلية (كالتنازل عن صلاحية منح العقار الصناعي و منح السكنات للولاة).

- تجديد وتحيين قانون الصفقات العمومية وتفويضات المرفق العام.

- مراجعة تشريعات الضرائب وقوانين مكافحة الفساد.

المبحث الثاني: مقاربة المناجمنت العمومي الحديث 

رسمت الإصلاحات الإدارية في مختلف دول العالم أهدافا إستراتيجية عديدة للنهوض بالقطاع العام و تحديث طرق تسييره و رفع مردوديته و زيادة كفاءته، ولتحقيق هذه الأهداف اقترن المنظرون في الاقتصاد و العلوم الإدارية والسياسيون اللجوء لمقاربة المناجمنت العمومي الحديث في القطاع العمومي الإداري كأسلوب جديد لتسيير المنظمات العمومية ،والذي يرتكز بشكل أساسي على نقل أدوات ووسائل تسيير القطاع الخاص على القطاع العمومي لذلك سنتطرق لماهية المناجمنت العمومي الحديث (المطلب الأول) ثم لوسائله مع الإشارة كلما سنحت الفرصة لما هو مطبق في الإدارة الجزائرية (المطلب الثاني).

المطلب الأول: ماهية المناجمنت العمومي الحديث 

التسيير العمومي الحديث أو ما يرمز له بnew public management NPM كتصور جديد لكيفية إدارة المنظمات العمومية الإدارية عرف عدة تعاريف فقهية (الفرع الأول) والتي رغم اختلافها تشترك في تحديد أهدافه ومبادئه (الفرع الثاني) الأمر الذي ولد تقارب و تفاعل مع مفاهيم جديدة أخرى (الفرع الثالث).

الفرع الأول: تعريف المناجمنت العمومي الحديث وأصوله العلمية

الفقرة الأولى: تعريفه

هناك تعاريف متعددة تختلف من حيث الزاوية التي ينظر بها إليه، لكنها تتفق من حيث التركيز على عناصر وأهداف التسيير الحديث كما تصوره أول مرة المفكر كريستوفر هود (في دراسة أجراها فيl99l).

وأهم التعاريف أنه "مجموعة عناصر جديدة في تسيير الإدارات العمومية والتي تفرض عليها أن تتخلى عن المنطق و البعد القانوني و تصبح تخضع لمنطق اقتصادي من خلال إدراج مفهوم الأداء الناجح و الجودة '. لذلك يقول G.Pollit أن الكلمات الدالة على التسيير العمومي الجديد هي: ميكانيزمات السوق-اللامركزية -تحسين النوعية والجودة- وتسيير الحكومة كمؤسسة.

من جهة أخرى عرفته لجنة الإدارة العامة التابعة لمنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية OCDE بأنه: "نموذج جديد يقوم على نشر ثقافة تحسين الأداء في القطاع العام وتقليل المركزية..."

كم عرفه آخرون أنه: تصور جديد لكيفية إدارة المنظمات العمومية الإدارية يقوم على نقل قواعد تسيير المنظمات الاقتصادية الخاصة و آليات السوق من أجل عصرنة هذه المنظمات والرفع من مستوى أداءها ،و بالتالي زيادة فعاليتها مما يقتضي تعيين واضح للأهداف ، مع الأخذ بعين الاعتبار التأثير الذي تمارسه البيئة على هذه المنظمات باعتبارها نظاما مفتوحا ...الخ.

أهم ما يمكن ملاحظته من خلال هذه التعاريف أنها تعاريف غير قانونية أي أن مفهوم المناجمنت العمومي الجديد ليس مادة قانونية ،فقد يغلب عليه الطابع الاقتصادي أو التسييري أو الإداري حسب اتجاه صاحب التعريف ،وهذا بخلاف مفهوم التسيير القديم الذي يستمد مبادئه من العلوم القانونية والإدارية. 

وعليه نستنتج أن سبب ظهور NPM هو الاختلالات والنقائص التي عرفها التنظيم البيروقراطي، وإخفاقه في إيجاد حلول حقيقية لأبرز عيوبه والتي لم يتنبأ بها 'ويبر' أو أبقاها في الظل.                                   

الفقرة الثانية: الأصول النظرية لمقاربة التسيير العمومي الحديث

يرتكز المناجمنت العمومي الحديث على أسس نظرية تعود أصولها لتيارين أساسين: الأول اقتصادي و سمي بالاقتصاد المؤسساتي الجديد، والثاني في علم التسيير ممثلا في التسييرية أو المناجيريالية  managerialism فالاقتصاديون ركزوا على المنطق الاقتصادي في عمليات الحكومة في حين أدمج المسيرون تقنيات الخبرة المهنية التسييرية للقطاع الخاص على القطاع العام .

وعليه ظهرت عدة نظريات للإصلاح على أساس هذين الاتجاهين، وكان ذلك بين سنوات 969l أهمها نظريتي الخيار العمومي ،و نظرية الوكالة.

وعموما يرى الاقتصاديون أن النموذج التقليدي و البيروقراطي لم يحدث توازنا هيكليا سواء من حيث الكفاءة والفعالية والحوافز التي توجد في السوق، ويرجع ذلك لتدخلات الحكومة غير المجدية والتي شكلت مع الوقت عقبة قيدت نمو و حرية الاقتصاد ،لذلك دعوا للتخلص من تدخل الحكومة والاستناد للآليات السوق لتحسين الكفاءة.

أما التسييرية فترى أن تطبيقات ومبادئ تسيير القطاع الخاص كفيلة بحل إشكالات و عيوب البيروقراطية التي تطبع القطاع العام، وبالتالي لابد من تبني المفاهيم التسييرية للقطاع الخاص في القطاع العام.

وكما قال أحد المفكرين لابد أن تسير الحكومة كما تسير المؤسسة لأن ذلك من شأنه تغيير ثقافة وقيم و مهارات المديرين (المسيرين).

الفرع الثاني: مقومات المناجمنت العمومي الحديث

من خلال التعاريف السابقة يمكن استخلاص أهم مقومات التسيير العمومي الحديث كالآتي:

• من حيث طبيعة البيئة التي تنشط فيها المنظمات العمومية: فقد سبقت الإشارة إلى أن الإدارة التقليدية تنشط في بيئة تتميز باحتكار عمومي للخدمة العمومية وللوسائل والموارد، ومحاطة بكثرة القوانين و التنظيمات و التعليمات، الأمر الذي كان مركز انتقاد لطالبي الخدمات العامة، لأنها لم تستطع مواكب التطوارت و مسايرتها و بذلا من خلق إدارة ديناميكية ظهرت إدارة عمومية تتسم بالجمود والتقوقع ،و عليه أضحى الاستناد لقواعد السوق و إضفاء الطابع التجاري على الخدمة أكثر من ضرورة.

• من حيث الوسائل: جاء NPM لإحداث قطيعة مع أدوات التسيير التقليدية و الحد من الاعتماد الحصري على البيروقراطية و تقليصها في تقديم الخدمات و استبدالها بآليات (ذات طبيعة اقتصادية) أكثر نجاعة ترتكز أساسا على الاعتماد المتزايد للقطاع الخاص و المؤسسات غير الحكومية NGOS كآلية بديلة لتقديم الخدمة من خلال التعاقد الخارجي و الاستعانة بالمصادر والإمكانيات الخاصة و التأكيد على إقامة شراكة بين القطاع العام و القطاع الخاص و المنافسة و الاعتماد على قوى السوق، وخلق بيئة مناسبة لنمو المشاريع الخاصة (المؤسسات الصغيرة والمتوسطة) .و من جهة أخرى (من الناحية الإدارية) استبدال للبنى التقليدية و التسلسل الهرمي و المركزي بأنظمة و هياكل لا مركزية (أو عدم التركيز) و تحديد المسؤوليات و استبعاد للبواعث السياسية، وتقديم الخدمة للمواطن (عن طريق التفويض' اترك المسير يسير') و إحكام الرقابة و تفعيل الحوافز...الخ واستخدام تكنولوجيات الحديثة، وهو ما عبر عنه الباحثان  كلارك و نيومان 997l في كتابهما 'ما بعد البيروقراطية '  the managerial status

• من حيث الأهداف: يقوم التسيير التقليدي على مفاهيم محددة كالمركزية – التسلسل- التخطيط –المسؤولية- القواعد و الإجراءات...الخ أما التسيير الحديث فقد حمل معه مفاهيم جديدة حيث حوّل المهام إلى أهداف في حد ذاتها، والمعنى لابد من إعادة ضبط مهام الإدارة العمومية، وتحديدها بدقة لتصبح أهدافا، ومن أهدافه:

تحسين الأداء، الفعالية، الفاعلية، تغيير مركز الاهتمام، ترشيد استعمال الموارد العمومية والتقشف في النفقات العمومية الإنتاجية، المساءلة، الشفافية وهي كلها مستوحاة من المناجمنت الخاص، وهو ما يسمى 'بإعادة اختراع الحكومة' أو 'إعادة صياغة الدولة'. كما عبر عنه البعض. لذلك فإن مساءلة الإدارة العمومية سوف يكون بناء على النتائج ورضا المواطن لا على أساس مدى احترام القواعد والإجراءات. وهو ما يوضحه الجدول التالي:

المصدر: anne ammar et Ludovic-op cit

الفرع الثالث: المناجمنت الحديث وبعض المفاهيم

يثير المناجمنت العمومي الحديث مفاهيم ذات صلة أهمها الحكم الراشد والشراكة مع القطاع الخاص.

الفقرة الأولى: المناجمنت العمومي الحديث ومفهوم الحكم الارشد 

ساهمت مقاربة التسيير العمومي الحديث بلورة و بروز مفهوم جديد و هو الحكم الراشد ،فما العلاقة بينها؟ هناك عدة اتجاهات فكرية لتعريف الحكم الراشد مثلا: تعريف البنك الدولي: فهو أسلوب ممارسة الحكم في إدارة الموارد الاقتصادية والاجتماعية للدولة من أجل التنمية".

وعرفه كوفمان (باحث وخبير لدى البنك الدولي) على انه: الحكم الراشد يتضمن القواعد والعمليات والممارسات التي تمارس من خلالها السلطة في بلد ما معتمدة في ذلك على التسيير الحسن للمؤسسات واختيار السياسات وتنسيقها من أجل تقديم خدمات جيدة وفعالة".

وعرفه برنامج الأمم المتحدة الإنمائي UNDP بأنه: ممارسة السلطة الاقتصادية والإدارية لإدارة شؤون الدولة في كل المستويات من خلال آليات وعمليات ومؤسسات يستطيع من خلالها الأفراد والجماعات التعبير عن مصالحهم وممارسة حقوقهم القانونية والوفاء بالتزاماتهم وتسوية خلافاتهم".

يتضح من هذه التعاريف أن الحكم الراشد هو مقاربة تعكس تحولا في إدارة شؤون الدولة من شكلها التقليدي إلى إدارة متكيفة و متجاوبة و متطلبات مواطنيها و تستخدم كل الوسائل اللازمة للوصول لهذه الأهداف بشفافية و مسؤولية أمام المواطنين.

لذلك يرى الباحثون أن اعتماد مقاربة الحكم الراشد وتطبيق مبادئه من شأنه تهيئة الإطار العام المساعد على تفعيل تطبيق إستراتيجية التسيير العمومي الحديث.

الفقرة الثانية: الشراكة بين القطاع العام والخاص أحد مرتكزات NPM

الشراكة بين القطاع العام والخاص PPP هي نوع من أنواع التعاقدات التي تتم بين قطاعات الدولة مع القطاع الخاص لتنفيذ مشروعات ضخمة تحتاج على تمويل كبير مثل مشروعات البنية التحتية وقد عرف هذا المجال تطورا ملحوظا كان نتاج إرساء مبادئ التسيير العمومي الحديث الذي ظهر أواخر القرن العشرين ،بالإضافة لضغوطات العولمة التي فرضت إجراء توازنات جديدة تستند أساسا لتقليص دور الدولة من الناحية الاقتصادية و الاجتماعية و البحث عن الفعالية في تقديم الخدمة العمومية بجودة وكفاءة ،في ظل نقص الموارد وشح الميزانيات الأمر الذي فرض اللجوء بداية للخوصصة كحل أو كأداة تسمح بتفعيل القطاع الخاص ،غير أن هذه الأخيرة أنتجت مشاكل أكثر ،فكان اللجوء للشراكة بين القطاعين العام والخاص (في شكل عقود مختلفة كعقد الامتياز ،عقد البوتBOT  ...) في مجالات عديدة (الصحة –الإسكان –التعليم –البنية التحتية –و الخدمات الاجتماعية) هي الحل الأمثل إذا ما توافرت شروط معينة حددها القانون (كضرورة إضفاء رقابة الدولة الدائمة وتحمل المخاطر).

هذا وقد وردت تعريفات عديدة لهذا الأسلوب من التعاقد: 

• فقد عرفه صندوق النقد الدولي بأنها :" الترتيبات التي يقوم فيها القطاع الخاص بتقديم أصول و خدمات تتعلق بالبنية التحتية، جرت العادة أن تقدمها الحكومة ،وقد تنشأ هذه الشراكة من خلال عقود الامتياز ،التأجير التشغيل.

• وعرفته المفوضية الأوربية للشراكة بين القطاعين العام والخاص في الكتاب الأخضر الصادر في 30 نيسان 2004 بأنها :"شكل من أشكال التعاون بين السلطات العامة و عالم الشركات و الني تهدف لتحقيق تمويل إنشاء –تجديد – إدارة و صيانة بنية أساسية أو تأثيث مرفق.

• أما منظمة الأمم المتحدة للتنمية الصناعية (يونيدو) فقد عرّف الشراكة بين القطاعين على أنها: أشكال من التعاون من خلالها يتولى الشريكان (العام والخاص) معا الملكية والمسؤولية، وغالبا ما تكون الشراكة في قطاعات البنية الأساسية والمرافق العامة.

• من جهتها الوحدة المركزية للشراكة مع القطاع الخاص بوازرة المالية المصرية ترى أن الشراكة مع القطاع الخاص تعد بمثابة علاقة طويلة الأجل بين الجهات الإدارية بالدولة والقطاع الخاص تهدف إلى قيام القطاع بتقديم خدمات أو بتنفيذ مشروعات كانت أجهزة الدولة منوطة بتنفيذها، دون الإخلال بدور الحكومة في النهوض بالخدمات والمشروعات العامة وتقديم الخدمة.

• في حين يرى بعض الأكاديميين أن PPP هو عقد إداري يعهد بمقتضاه أحد أشخاص القطاع العام على احد أشخاص القطاع الخاص القيام بتمويل الاستثمار المتعلق بالأعمال و التجهيزات الضرورية للمرفق العام و إدارتها و صيانتها طوال مدة العقد المحدد مقابل مبالغ مالية تلتزم الإدارة المتعاقدة بدفعها إليه بشكل مجزأ طوال فترة التعاقد.

• فيما يخص الدولة الجزائرية سعت لإرساء هذا الأسلوب لتقديم الخدمة من خلال ميثاق الشراكة بين القطاع العام والخاص بحضور الطرف الاجتماعي وهو المركزية النقابية.

• أما من حيث الصيغة القانونية فالشراكة تتم من خلال عقود من القانون العام بتسميات مختلفة كعقد الامتياز – التأجير تضمنها قانون الصفقات العمومية، بالإضافة لمؤسسات الاقتصاد المختلط (الشراكة في رأس المال).

المطلب الثاني: وسائل المناجمنت العمومي الحديث

يعتمد التسيير العمومي الحديث على عدة وسائل أهمها: الاتصال، التسيير المالي، إدارة الموارد البشرية

الفرع الأول: الاتصال

و يعد أحد أهم وسائل NPM و قد عرفه التسيير البيروقراطي لكنه لم يتم تفعيله و إعطاءه الأهمية اللازمة في ممارسات الإدارة العمومية. فالاتصال في أي منظمة عمومية يمثل همزة الوصل بين الإدارة العليا و موظفيها في كافة مستويات الهيكل التنظيمي وهو ما يعرف بالاتصال الداخلي، من جهة أخرى تزداد أهميته في علاقة المنظمة بالمواطن وهو ما يعرف بالاتصال الخارجي.

للاتصال أنواع – كما هو معروف (في مقياس الإدارة العامة) – فهناك الاتصالات العمودية والأفقية، و الاتصالات الموثقة وغير الموثقة، و الاتصالات الرسمية و غير الرسمية .و الملاحظ أن تفعيل الاتصال له أهمية قصوى في تحسين الخدمة العمومية و رضا المواطن عن الخدمة، وقد كانت أبرز عيوب الإدارة العمومية  في الجزائر هو غياب أو نقص في آلية الاتصال، لذلك فإن كل مبادرات الإصلاح الإداري ركزت على هذه التقنية بالنظر لأهميتها في اتخاذ القرارات المناسبة وتحسين الأداء، الأمر الذي من شانه إعطاء نتائج ملموسة وسريعة لاسيما بعد إدماج التكنولوجيات الحديثة التي ساهمت في تطوير هذه الآلية و إعطاء نظرة جديدة (للمستخدم- المرتفق) الذي أصبح ينظر إليه كزبون يجب إرضاؤه وهو ما يعني إدخال مفهوم التسويق في الأجهزة الإدارية العمومية ،لذلك ظهر هذا المصطلح الذي لا يختلف عن التسويق في المؤسسات الخاصة، غير أن الإدارة العمومية تسوق خدمات عمومية تكون من خلالها ملزمة بتحسين تعاملها مع المواطن و تزويده بالمعلومات والتقرب منه لمعرفة حاجياته و طموحاته، بل و إشراكه في عملية اتخاذ القرار.

في الوقت الراهن تعرف عملية التسويق العمومي ازدهارا ملموسا في المرافق العمومية ذات الطابع الصناعي والتجاري (الهاتف- الكهرباء- المياه...) و هو ما لم تبلغه في المرافق الإدارية (الإدارة العمومية) بالنظر لخصوصية الخدمة العمومية المقدمة (كالعدالة والأمن والضمان الاجتماعي...).

الفرع الثاني: التسيير المالي 

يرتكز المناجمنت العمومي الحديث في جانبه المالي على عدة مبادئ ترتكز أساسا على خفض التكاليف والنفقات العمومية، وتغطية الميزانيات (تجنب العجز المالي) والسعي لتحقيق أكبر قدر من الشفافية المالية في المعاملات و توزيع الموارد ،الفصل بين المشتري والموفر، اللامركزية في التسيير، استحداث إدارة الأداء و إدخال آليات السوق للقطاع العام.

ومن جهة أخرى، و نظرا لارتفاع حجم نفقاتها العمومية، اعتمدت الحكومات و بدواعي الإصلاح  لاعتماد أسلوب المحاسبة التحليلية و إدماجه في القطاع العام الإداري بعد النجاح الذي حققته في القطاع الاقتصادي (منذ سنوات الثمانينات) وذلك بهدف التحكم في النفقات العمومية وترشيدها و تحديد المسؤوليات بالنظر لك ونها تعتمد – و بخلاف المحاسبة العمومية التقليدية- على الرقابة على عناصر التكاليف و توفير المعلومات والبيانات التفصيلية التي تسمح باتخاذ القرار المناسب الأمر الذي يساعد وبشكل فعال في إعداد الميزانية.                                                                                                                 

هذا وتعتبر المحاسبة التحليلية إحدى إفرازات التطور الاقتصادي خصوصا بعد فشل المحاسبة العامة في توفير المعلومات الكافية لتحليل نشاط المؤسسة، فهي تسمح بحماية المؤسسة من الخسائر بسبب الاستخدام غير الرشيد لمواردها ومراقبة التسيير، كما تهدف لتحليل الانحرافات وتحديد المسؤوليات.

الفرع الثالث: إدارة الموارد البشرية  

تعتبر الموارد البشرية ركيزة كل إصلاح إداري باعتبار العنصر البشري أهم عوامل الإنتاج ،و هو المتحكم في نجاح تسيير الموارد المادية والمالية لأي جهاز إداري ،وبالتالي تحقيق الأهداف المسطرة وعلى هذا الأساس أولى المناجمنت العمومي الحديث اهتماما كبيرا بإدراة الموارد البشرية من خلال نقل أدوات تسييرها و تنميتها من القطاع الخاص إلى القطاع العام في بحثه عن الفعالية و الأداء و تشجيع العمل الجماعي و التي يوفرها العنصر البشري الكفء و المؤهل بالأعداد و النوعية اللازمة، لاسيما في ظل التحولات و التحديات الداخلية و الخارجية (كاشتداد المنافسة وتسارع وتيرة التكنولوجيا...)

و أهم أدوات NPM لتنمية الموارد البشرية ،نذكر ما يلي:

* اعتماد معايير جديدة للتوظيف تقوم عل أساس الكفاءة وليس مبدأ المساواة.

* الاعتماد على مبدأ التعاقد لا التوظيف مدى الحياة.

* الاعتماد على أسس جديدة لتقييم الأداء وتحديد الأجر والمكافآت على أساس الكفاءة والمردودية والتحفيز.

* التسيير التوقعي للموارد البشرية العمومية من خلال وضع خطط سنوية للتسيير على مستوى مختلف المؤسسات والإدارات العمومية، في إطار تسيير تقديري لتعدادات الوظيفة العمومية وتشمل هذه المخططات مختلف عمليات تسيير الموارد البشرية بعنوان السنة المالية المعنية لاسيما ما تعلق بالتوظيف، الترقية ،الحركات الدورية للموظفين الإحالة على التقاعد ...

المرجع:

1. د. شيبوتي راضية، محاضرات في المناجمنت العمومي، محاضرات ألقيت على طلبة سنة ثانية ماستر علوم إدارية، جامعة الإخوة منوري - قسنطينة 1- كلية الحقوق والعلوم الإدارية، قسم العلوم الإدارية، الجزائر، السنة الجامعية: 2020- 2021، ص 37 إلى ص 55.

التحميـل